Wat vormt de basis voor wet- en regelgeving in Nederland? De systeem- of leefwereld? Een model of de praktijk? Dat vraagt Adam Bakker zich als Statenlid van de Provincie Overijssel af. Hij reageert op het Planbureau Leefomgeving Syntheserapport dat recentelijk verscheen, waarin de tegenvallende effectiviteit van de stikstofmaatregelen wordt beschreven. Het leidde tot onderstaande notitie, die hier onverkort wordt weergegeven.
Stikstof zonder causaliteit: de juridische fictie van AERIUS en het falen van beleid volgens PBL zelf
Wie het stikstofdossier nog steeds leest als een technisch of ecologisch vraagstuk, mist de kern van het probleem. Het is in de eerste plaats een juridisch vraagstuk, en wel één dat draait om een fundamentele, maar in de praktijk systematisch genegeerde voorvraag: kan een berekende stikstofdepositie met voldoende wetenschappelijke zekerheid worden toegerekend aan een concrete emissiebron? Zonder een bevestigend antwoord op die vraag ontbreekt de causale schakel die noodzakelijk is om artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn überhaupt te activeren.
Die voorvraag is geen academische nuance, maar de spil van het gehele systeem. En juist op dat punt laat het Nederlandse stikstofbeleid, zoals ook impliciet blijkt uit het Syntheserapport van PBL, WUR en RIVM (2026), een fundamenteel gebrek zien. Het rapport is bedoeld als evaluatie van beleid, maar leest bij nadere beschouwing als een indirecte erkenning dat het systeem niet functioneert, niet toetsbaar is en, juridisch gezien, op losse schroeven staat.
Dat begint al bij de effectiviteit van het beleid. PBL constateert dat, wanneer rekening wordt gehouden met uitvoeringsproblemen, de verwachte ecologische winst marginaal is. Letterlijk wordt gesteld dat in plaats van een stijging van zeven procentpunt van soorten, slechts vier procentpunt wordt gerealiseerd (blz. 8–9). Dat is geen detail, maar een impliciete erkenning dat miljardenbeleid resulteert in statistisch marginale effecten. Een beleid dat zulke beperkte resultaten oplevert, terwijl het diep ingrijpt in eigendomsrechten, economische activiteit en maatschappelijke ontwikkeling, roept onmiddellijk de vraag op naar proportionaliteit en legitimiteit.
Het systeem remt innovatie in plaats van deze te faciliteren.
Die vraag wordt pregnanter wanneer men ziet dat innovatie, het enige structurele pad naar duurzame emissiereductie, feitelijk niet van de grond komt. PBL erkent expliciet dat bij de bronmaatregel rond emissiearme stallen “weinig voortgang is geboekt” (blz. 29), terwijl juist van deze maatregel “een groot effect werd verwacht”. Daarmee wordt zichtbaar dat het beleid niet alleen juridisch problematisch is, maar ook technologisch faalt. Het systeem remt innovatie in plaats van deze te faciliteren.
Nog fundamenteler is echter wat PBL schrijft over de mogelijkheid om effecten überhaupt vast te stellen. In een passage die moeilijk anders kan worden gelezen dan als een impliciete systeemkritiek, staat dat het “onduidelijk is of monitoring causaliteit moet aantonen (hetgeen niet mogelijk is)” (blz. 65). Deze zin is juridisch gezien ontwrichtend. Want als causaliteit niet kan worden vastgesteld en zelfs niet als doel wordt gesteld dan ontbreekt precies datgene wat artikel 6 Habitatrichtlijn vereist: een causaal verband tussen project en effect.
‘Het is niet mogelijk om vast te stellen of natuurmaatregelen de beoogde effecten bereiken’
Dit wordt bevestigd door de constatering dat het “niet mogelijk [is] om vast te stellen of natuurmaatregelen […] de beoogde effecten bereiken” (blz. 66). Daarmee erkent PBL feitelijk dat het beleid niet empirisch verifieerbaar is. Er wordt gestuurd, gereguleerd en ingegrepen zonder dat kan worden vastgesteld of de maatregelen werken. In juridische termen betekent dit dat het beleid zich onttrekt aan toetsbaarheid, en daarmee aan een van de kernvereisten van behoorlijk bestuur.
De problemen beperken zich niet tot causaliteit en effectmeting. Ook de gegevensbasis zelf blijkt structureel gebrekkig. PBL schrijft dat de beschikbare data slechts een “indicatief beeld” geven en geen volledig overzicht bieden (blz. 65), dat maatregelen “onvoldoende in beeld” zijn (blz. 36), en dat zelfs het effect van bepaalde bronmaatregelen niet kan worden doorgerekend wegens ontbrekende rekenmethodiek (blz. 67). Met andere woorden: het systeem produceert uitkomsten, maar erkent tegelijkertijd dat de onderliggende data incompleet en onzeker zijn.
Daarmee ontstaat een juridisch onhoudbare situatie. Besluiten met verstrekkende gevolgen worden gebaseerd op modellen waarvan de input onzeker is, de werking niet volledig wordt begrepen en de uitkomsten niet empirisch kunnen worden geverifieerd. Dat is geen toepassing van het voorzorgsbeginsel, maar een vorm van bestuurlijke fictie.
Die fictie wordt verder zichtbaar in de beleidsdoelen zelf. PBL merkt op dat de ambitie om “Nederland van het slot te krijgen” niet duidelijk is en dat de betekenis ervan “niet precies duidelijk” is (blz. 56). Daarmee ontbreekt zelfs op beleidsniveau de noodzakelijke normatieve helderheid. Een systeem dat zowel juridisch als empirisch als beleidsmatig onduidelijk is, kan moeilijk aanspraak maken op legitimiteit.
Tegen deze achtergrond krijgt de discussie over de rekenkundige ondergrens en de rol van AERIUS een andere betekenis. Het TNO-rapport uit 2024 maakt duidelijk dat de gehanteerde ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar geen ecologische of juridische drempel is, maar een ‘technische model’ benadering van nul! Berekende bijdragen onder die grens zijn niet met voldoende zekerheid aan een individuele bron toe te rekenen en kunnen daarom niet als projecteffect worden gekwalificeerd. Juridisch betekent dit dat
in die gevallen geen sprake is van een “gevolg van een project” in de zin van artikel 6 Habitatrichtlijn, en dat het voorzorgsbeginsel niet van toepassing is. Zie: ‘Een ondergrens in de berekening van stikstofdepositiebijdragen voor vergunningverlening ” (TNO 2024 R11334).
Dit raakt de kern van het huidige systeem. Want wanneer toerekenbaarheid ontbreekt, resteert slechts achtergronddepositie, een diffuse, niet aan individuele bronnen toe te schrijven grootheid. Het juridiseren van die achtergronddepositie leidt ertoe dat feitelijk elke activiteit, hoe gering ook, onder het zwaarste toetsingsregime valt. Dat is niet wat de Habitatrichtlijn beoogt. Die richtlijn ziet op concrete projecten en hun specifieke gevolgen, niet op het reguleren van diffuse achtergrondniveaus via individuele vergunningverlening.
Uit het PBL-rapport lijkt of PBL zich hiervan wel bewust is, al wordt dit niet expliciet gemaakt. Zo wordt opgemerkt dat een verschuiving van depositie naar emissiereductie bij de bron wenselijk is (blz. 64). Dat is een impliciete erkenning dat het huidige depositiegerichte systeem tekortschiet. Maar deze constatering wordt niet doorvertaald naar een fundamentele herziening van het beleid. De focus blijft liggen op dezelfde systematiek, dezelfde modellen en dezelfde juridische constructies.
Een cruciale dimensie blijft buiten beeld: de rol van innovatie en economie
Daarmee blijft een cruciale dimensie buiten beeld: de rol van innovatie en economie. Het rapport spreekt uitvoerig over natuur, depositie en maatregelen, maar zwijgt vrijwel geheel over voedselzekerheid, technologische ontwikkeling en economische systeemoplossingen. Dat is opmerkelijk, omdat juist daar de sleutel ligt tot structurele verbetering.
Voorbeelden zoals grootschalige mestvergisting tonen aan dat emissiereducties van circa 95% haalbaar zijn, terwijl tegelijkertijd energiezekerheid wordt versterkt en de landbouw economisch wordt ondersteund. Dit soort oplossingen grijpen direct in op de bron en leveren meetbare effecten op. Zij doorbreken het huidige patroon van modelleren, rekenen en juridiseren zonder empirische onderbouwing.
Het contrast met het huidige beleid kan moeilijk groter zijn. Waar innovatie concrete reducties realiseert, produceert het huidige systeem vooral administratieve complexiteit. Waar economische oplossingen waarde creëren, genereert het huidige beleid kosten zonder aantoonbaar effect. Waar innovatie de natuur daadwerkelijk kan helpen, blijft het huidige systeem steken in modelmatige aannames.
Het Nederlandse stikstofbeleid rust op modeluitkomsten zonder bewezen causaliteit
De conclusie dringt zich dan ook onvermijdelijk op. Het Nederlandse stikstofbeleid is in zijn huidige vorm geen robuust juridisch systeem, maar een constructie die rust op modeluitkomsten zonder bewezen causaliteit, op data die als indicatief worden gekwalificeerd en op maatregelen waarvan de effecten niet kunnen worden vastgesteld. Dat is niet slechts een technisch probleem, maar een fundamenteel juridisch tekort.
Een beleid dat niet kan aantonen dat het werkt, maar wel diep ingrijpt in rechten en economische structuren, verliest zijn legitimiteit. Niet alleen juridisch, maar ook maatschappelijk. De belastingbetaler financiert een systeem waarvan de effectiviteit niet kan worden vastgesteld, terwijl de economische en sociale gevolgen evident zijn.
De uitweg ligt niet in verdere verfijning van modellen of in het verhogen van rekenkundige precisie. Zij ligt in een fundamentele heroriëntatie: terug naar causaliteit als juridische basis, naar metingen als wetenschappelijke standaard en naar innovatie als economisch uitgangspunt. Alleen dan kan het stikstofbeleid worden teruggebracht van een juridische fictie naar een systeem dat zowel rechtmatig als effectief is.
Adam Bakker
Statenlid Provincie Overijssel
[email protected]
M 06 83 71 68 08
Bakker pleit eveneens voor het toepassen van de ADC-toets om PAS-melders te legaliseren. Deze ADC-toets maakt de weg vrij voor vergunningen op basis van Alternatieven, Dwingende redenen en Compensatie (ADC), zoals onlangs ook voor de uitbreiding van ASML is toegepast.