‘Ga gewoon van start met KPI’s‘
Het landbouwbeleid blijft steken op hardnekkige barrières. In recente LinkedIn-artikelen benoemt Sarah Westenburg er drie die volgens haar urgent zijn: we betalen voor activiteiten in plaats van resultaten, we controleren op perceelsniveau terwijl de impact op gebiedsniveau zichtbaar moet zijn, en we formuleren doelen op elk niveau behalve op bedrijfsniveau. Haar boodschap: stuur op resultaten in plaats van maatregelen. “We blijven nieuw beleid en pilots verzinnen zonder goed te reflecteren op wat er wel en niet werkt. Daardoor blijven we tegen dezelfde barrières aanlopen.”
Als onderzoeker en adviseur analyseert Westenburg de condities waaronder boeren groenblauwe diensten effectief kunnen leveren. Ze combineert haar promotieonderzoek met strategisch advieswerk voor BoerenNatuur en andere opdrachtgevers, steeds met hetzelfde doel: landbouw en natuur beter met elkaar verbinden via resultaatgericht beleid.
Perspectieven en logica’s
Het analyseren van die condities betekent ook kijken naar de uiteenlopende logica’s van waaruit boeren, beleidsmakers en andere actoren werken:
- Betaalinstantie: “Ik moet de hoogte van het uitbetaalde bedrag kunnen verantwoorden.”
- Boer: “Ik wil af van middelvoorschriften en kalenderlandbouw.”
- Beleidsmaker: “Ik wil aantonen dat we onze beleidsdoelen gaan halen.”
- Auditor: “Ik moet controleren of de subsidies doelmatig en doeltreffend besteed worden.”
- Ecoloog: “Subsidies moeten ecologisch effectief zijn.”
Westenburg: ‘Iedereen die actief is in het voedselsysteem hanteert vanuit zijn of haar perspectief een eigen logica, maar de realiteit is dat deze logica’s in de huidige beleidspraktijk met elkaar botsen. De oplossing is niet om te kiezen uit deze logica’s, maar om het systeem dusdanig aan te passen dat deze verschillende logica’s op elkaar aansluiten. Dat kan door de focus van het beleid te verleggen naar het belonen van resultaten in plaats van het vergoeden van maatregelen.’ Volgens Westenburg moeten hiervoor drie belangrijke barrières worden geslecht; al zijn dat niet de enige.
Barrière 1: We sturen op maatregelen, terwijl we resultaten nodig hebben.
Onze huidige subsidieregelingen gaan – vanwege de staatssteunregels – allemaal uit van dezelfde vergoedingssystematiek, namelijk het compenseren van gemaakte kosten en gederfde inkomsten. Die manier van vergoeden past goed bij actie-gebaseerde betalingen (voor het uitvoeren van maatregel X ontvang je €Y), maar niet bij resultaat-gebaseerde betalingen (voor het realiseren van resultaat X ontvang je €Y).
Juist die laatste zijn in veel opzichten logischer, omdat ze ruimte geven voor maatwerk en innovatie. Maar om resultaatgerichte betalingen optimaal mogelijk te maken, zullen Europese en nationale regels moeten worden aangepast. Zolang dat niet gebeurt, blijven we gevangen in een systeem dat stuurt op het uitvoeren van maatregelen in plaats van het realiseren van resultaten.
Barrière 2: We controleren op perceelsniveau, terwijl de impact op gebiedsniveau zichtbaar moet zijn.
De huidige beleidskaders vereisen dat controle en verantwoording plaatsvinden op het niveau van maatregelen en percelen. Maar dat is niet het juiste schaalniveau om te checken of de maatregelen daadwerkelijk de beoogde impact hebben. Daarvoor is in veel gevallen inzet op een grotere schaal nodig. Want voor veel doelen is samenwerking geen luxe, maar noodzaak. Een individuele boer kan emissies reduceren, maar pas als meerdere boeren binnen een gebied dat doen, zal dat de benodigde impact hebben. En er is een samenhangend mozaïek van weidevogelbeheer op landschapsschaal nodig om voldoende draagkracht te creëren voor een populatie weidevogels. Samenwerking is dus zowel een voorwaarde als een versneller: gezamenlijk optreden maakt doelen haalbaar én kan de route ernaartoe efficiënter maken. Het huidige beleid ondersteunt dit echter onvoldoende.
Barrière 3: We formuleren doelen op elk niveau, behalve op bedrijfsniveau.
Beleidsdoelen worden op alle niveaus geformuleerd, maar zijn vaak niet of onvoldoende SMART geformuleerd, primair gericht op kwantiteit (output) in plaats van kwaliteit en bestrijken vaak verschillende perioden. Mede daardoor lukt het vrijwel niemand om te bepalen welke doelen er op bedrijfsniveau gehaald moeten worden om doelen op een hoger schaalniveau te realiseren. Het is ook best lastig om een causaal verband te leggen tussen wat er op bedrijfsniveau gebeurt en de impact daarvan, die zich vaak op een ander schaalniveau voordoet (en onvoldoende in kaart gebracht wordt).
De vertaalslag van beleidsdoelen naar bedrijfsdoelen kan echter wel degelijk gemaakt worden, mits we bereid zijn gewoon aan de slag te gaan en al doende te leren. Westenburg: ‘KPI’s maken het mogelijk om prestaties van boeren systematisch te meten en de behaalde resultaten zichtbaar te maken. Via aanvullende impactmonitoring kan worden gecheckt of met die resultaten ook daadwerkelijk de beoogde doelen gehaald worden en kan zo nodig bijgestuurd worden. Met KPI’s zetten we sowieso een stap vooruit, omdat ze méér inzicht geven in wat er bereikt wordt dan het huidige systeem.’
KPI’s als vertrekpunt
Al sinds 2015 wordt er in Nederland gewerkt aan de ontwikkeling en toepassing van KPI’s. Sinds 2020 werken onderzoekers van Wageningen University & Research, het Louis Bolk Instituut, adviesbureau Boerenverstand en andere betrokkenen aan de ontwikkeling van een kernset KPI’s, in opdracht van het ministerie van LVVN. Deze kernset bestaat uit 13 KPI’s, gegroepeerd in vier domeinen: nutriënten en emissies, klimaat en energie, bodem en gewas, en natuur en landschap.
Westenburg: ‘Het is een uitdaging om de wetenschap in lijn te brengen met de praktijk, zodat het én goed geborgd én praktisch toepasbaar is voor boeren. Voor sommige KPI’s is de beschikbaarheid en kwaliteit van data voldoende; voor andere nog niet. Dit data-vraagstuk is mijns inziens onderdeel van een groeipad. We moeten gewoon van start gaan met de KPI’s die operationeel zijn en al doende leren en bijstellen. Zo kunnen we alvast de stap zetten naar resultaatgericht beleid en ondertussen verder bouwen aan een systeem dat steeds accurater én betaalbaarder wordt, ook dankzij nieuwe technologieën op het vlak van meten en monitoren.’
Om resultaten te kunnen waarderen, zijn betrouwbare data een must
Een belangrijk deel van de kritische reacties op de artikelen van Westenburg heeft te maken met het wantrouwen van boeren rondom het delen van data. Zij vrezen dat de gegevens die zij aanleveren niet worden ingezet als basis voor erkenning en beloning, maar als instrument voor handhaving en sancties. De stok in plaats van de wortel. Recente discussies rond de KringloopWijzer hebben dit wantrouwen verder versterkt. Voor veel boeren voelt het delen van data als het prijsgeven van hun bedrijfsvoering, zonder zekerheid dat die informatie in hun belang wordt gebruikt. Westenburg: “Die zorg is begrijpelijk, maar zonder betrouwbare data is het onmogelijk om resultaten zichtbaar te maken en te waarderen. De hamvraag is dus: hoe organiseer je die data(stromen) zodanig dat alle betrokken partijen zich daarin kunnen vinden?”
Tweesporenbeleid: forfaits met maatwerkoptie
Een serieuze optie volgens Westenburg is om te werken met forfaits, oftewel standaardwaarden die in beginsel voor alle boeren gelden. Als een boer dan vindt dat die waarden onvoldoende aansluiten bij zijn specifieke bedrijf kan hij/zij ervoor kiezen om eigen data aan te leveren om het verschil aan te tonen. Stel je voor dat we zo’n aanpak ook voor de toepassing van KPI’s gaan hanteren: een robuuste set forfaitaire waarden, gebaseerd op benchmarks; geen boer hoeft verplicht zijn of haar eigen data te delen; wél de mogelijkheid – voor wie dat wil – om met bedrijfsdata betere resultaten aan te tonen én daarvoor betaald te worden. Een dergelijk model zou het vertrouwen, waar van beide kanten een schrijnend gebrek aan is, kunnen herstellen. Het combineert de behoefte aan betrouwbare, uniforme data met de autonomie van boeren om te beslissen of en welke data zij delen. Drempelwaarden markeren de wettelijke ondergrens: haal je die niet, dan volgt er geen betaling. Dat is echter iets anders dan een sanctie. Bóven die drempelwaarden – we bevinden ons dan op het terrein van streefwaarden – ontstaat de ruimte om bovenwettelijke prestaties aan te tonen en te betalen voor de behaalde resultaten.
‘Voor verandering heb je een wortel en een stok nodig’
KPI’s doen niets anders dan die scheidslijn markeren, zodat alle betrokken partijen weten waar de ondergrens ligt en dus ook waar de ruimte voor financiële waardering start. Westenburg: “Voor verandering heb je zowel een stok als een wortel nodig. De stok is de wet- en regelgeving: die bepaalt de ondergrens waar iedereen zich aan moet houden. Maar de nadruk zou juist moeten liggen op de wortel: het belonen van resultaten. Via KPI’s kunnen die resultaten aangetoond worden. De realiteit is alleen dat ons huidige subsidiestelsel nog steeds uitgaat van compensatie van kosten en gederfde inkomsten. Dat is geen wortel, en daarmee geen goede basis voor resultaatgerichte betalingen. Daarom richt mijn onderzoek zich onder andere op de vraag hoe de staatssteunregels zó kunnen aangepast dat ze de ruimte bieden om resultaten daadwerkelijk te belonen.”
Bestuurlijk lef en leiderschap gevraagd
Westenburg: “Wat ontbreekt, is bestuurlijk lef en leiderschap. De milieubelasting van ons voedselsysteem moet in lijn worden gebracht met wat de natuur aankan. En om dat voor elkaar te krijgen, moeten er ook moeilijke keuzes gemaakt worden. Dat geldt voor iedere schakel in de voedselketen: overheden, ketenpartijen, boeren en zeker ook wijzelf, als consumenten. De werkelijke kosten én baten van voedselproductie moeten verrekend worden in de voedselprijzen. Dat leidt onvermijdelijk tot prijsverhogingen. Hier ligt een duidelijke taak voor de overheid: ongezond voedsel zwaarder belasten en de extra inkomsten gebruiken om gezond voedsel betaalbaar te houden. Zo worden de lasten eerlijk verdeeld, met als bijkomend voordeel dat de druk op het zorgsysteem vermindert. Als we ’true pricing’ volledig gaan toepassen, zijn subsidies voor groenblauwe diensten niet meer nodig. Zover zijn we echter nog lang niet. Laten we in de tussentijd eens beginnen met het beter waarderen van groenblauwe diensten.
Om landbouw en natuur echt met elkaar te verbinden, moeten resultaten centraal komen te staan. Dat vraagt om een fundamentele omslag: van kostencompensatie naar waardering van resultaten, van perceels- naar landschapsniveau, en van sturen op output naar sturen op resultaat. Westenburg: “We moeten stoppen met pleisters plakken. Zolang deze omslag uitblijft, blijven we steken op dezelfde barrières. Alleen door het systeem fundamenteel anders in te richten, kunnen landbouw en natuur elkaar maximaal versterken. Communicatie, kennisdeling en samenwerking spelen daarbij een sleutelrol: aan tafel gaan, elkaar bevragen en inspireren, en laten zien dat het wél kan. Dat is de weg naar meer impact!”
